第一节 本土化教育政策研究的提出

公共政策是国家和政府实现其职能的主要手段。“现代政府的基本活动方式就是制定和实施政策，通过一系列的政策来实现对国家政治、经济、文化、社会等各个领域的有效领导与管理”，对一个民主、服务型的现代政府而言，政策是它用来解决在理政职责范围内出现的社会问题的基本手段（工具）。教育是公共部门中颇为热门且最为贴近民生的一个领域。通过运用教育政策工具来推动教育的改革与发展是新时期我国政府履行教育职责的一个显著特点。当前，从中国特色社会主义国情出发，大力开展本土化的教育政策研究是时代之需，也是教育研究特别是教育政策研究的一个紧迫性课题。

一 恰逢其时：这是一个教育政策大生产大繁荣的时代

自改革开放特别是进入21世纪以来，我国相对进入了一个教育政策大生产的时期，公共教育政策问题异彩纷呈。如袁振国教授曾指出：“当今中国的教育改革正在日益深化，各层各级重要的教育政策不断出台。”另有学者指出：“最近几年，中国则是当今世界上高等教育公共政策活动最为活跃的现场之一。”反观现实，中国教育政策在改革开放以来的三十余年里也取得了不少重要的突破与创新。从“免费生师范教育政策”到《国家中长期教育改革和发展规划纲要》，从“一费制”到“两免一补”再到“义务教育阶段全免”，一句话，从中央到地方，从宏观到微观，出现了一大批推动教育改革与发展的标志性政策成果。而且，伴随教育的深入改革与发展，我国教育政策还将持续处于一种“躁动不安”的阶段，成为社会关注的焦点之一，政策的推陈出新也势在必行。根据谢维和等人的一项研究的不完全统计，1985—2001年，中共中央、国务院、教育部（原国家教委）共颁布各种教育政策1511项，其中，中共中央、国务院颁布教育政策98项，教育部颁布教育政策1414项，平均每年出台教育政策88.8项。最低的年份是1989年的56项；而最高的年份是1999年的123项。这确实是一个不可思议的数量规模，如果加上各省、市、县等各级政府和有关部门的教育政策文件，无疑是一个巨大的教育政策文件库。无独有偶，涂端午博士新近的一项研究截取1978—1998年的高等教育政策为分析对象，纳入其统计的现行有效的教育法规政策就有533项。

为什么当前的教育政策制定会如此繁富、生机勃勃？上面所提及的现代政府公共政策工具自身的价值与功能是一方面。我国社会经济政治的转型也构成了中国公共教育政策发展的重要动力，相关公共教育政策的研究及其理论基础也进入了百家争鸣与全面快速发展的新时期。一般而言，社会处于转型时期需要通过制定和实施大量的政策和法规来倡导、调节、规范甚至是控制社会行为，对社会资源进行合理配置，处理好社会各种利益冲突。当前我国正处于经济转轨、社会转型以及诸多领域改革深入推进的历史时期。以社会转型言之，涉及社会结构转换、机制转轨、利益调整和观念转变等。在社会转型时期，人们的行为方式、生活方式、价值体系都在发生明显的变化。在教育领域，与之对应的则是教育的体系结构、办学管理体制、人们对教育所持的价值观念等的全方位转变。我们熟知的“教育分权”、“扩大办学自主权”、“教育消费”、“成本分担”、“优质教育争夺”乃至“新读书无用论”等，就是发生在这一从社会转型到教育转型的背景之下。而要应对转型期教育领域中的诸多问题与挑战，公共教育政策的功用便不可小觑。点火也好，烧火也好，救火也好，现实中，政府早已习惯于通过前赴后继的政策工具来“日理万机”。可见，大量的教育政策制定是事出有因的。

如何看待教育政策制定的异彩纷呈？从积极的方面来说，其一，体现了政策工具的价值，因为政策不无时效，所以教育改革与发展需要通过大量的政策法规来协调推进；其二，这也说明，我国政府执政理念与方式日渐成熟，依法治教的理念落实更加到位，教育政策乃至教育法律体系逐步健全。但从消极方面来说，人们不禁要问，是不是教育政策实施低效、无效呢？为什么要不断制定甚至重复性地制定那么多的教育政策呢？是不是“软政策”、“软法规”解决不了实际的教育问题呢？无论是正面的注解，还是反面的质疑，针对当前纷繁复杂、栩栩如生的教育政策“生产”实践，致力于探索本土化的教育政策研究是必须跟进的。

二 扎根土壤：教育政策的环境基础与本土化教育政策研究

当前，符合国情、有中国特色的教育政策研究仍大大滞后于我国生动活泼的教育政策实践的需要。从自身的政策环境基础出发，以自己的话语体系和理论方式来研究我们的教育政策有利于科学决策。温家宝同志曾在2002年指出，“本届政府的一个重要工作就是科学决策，依法行政，民主监督”。我国教育政策的环境基础，最主要的就是中国的教育实情，以及中国特色社会主义教育事业的政治、经济、文化等基础。人们对教育政策研究的重要性的认识，是伴随经济社会发展与教育改革发展的深入而不断提高的。以《国家中长期教育改革和发展规划纲要》的政策制定为例，无论是作为政策主体的各路精英与群众路线的紧密结合，还是政策制定过程中自上而下与自下而上的有机互动路径，等等，都充分体现了符合我国民主政治与行政传统以及思想文化内涵等国情元素的政策制定方式。

实际上，把视线稍稍拉远一点，稍作一个纵向的历史回顾就不难看出一项好的教育政策是多么重要，而一项坏的教育政策又是多么可怕！在新中国成立以后并不算长的历史中，我们在办学指导思想及教育决策上犯过不少错误，一些重大教育决策失误的教训甚至是惨痛而影响深远的。例如，自1958年“大跃进”以来的一段时期里，我们的教育过分强调通过参加生产劳动、阶级斗争、科学研究来进行学习，忽视了学科知识、间接经验的系统学习、积累；在“文化大革命”中，我国教育事业受到严重破坏，“文革”时期的种种做法，破坏了学生接受知识的科学性、系统性和完整性，学生不以学习钻研为业，荒废学业，学到的也只是支离破碎、片面的知识，实际用途不大。而且，把学校教育教学工作引向完全服从当时的某种政治需要，被“四人帮”所利用，这是十分有害而危险的。对此，1985年5月颁布的《中共中央关于教育体制改革的决定》在总结新中国成立36年来的教育成就时，十分明确地指出：从20世纪50年代后期开始，由于全党工作重点一直没有转移到经济建设上来，由于“以阶级斗争为纲”的“左”的思想的影响，教育事业不但长期没有放到应有的重要地位，而且受到“左”的政治运动的频繁冲击，“文化大革命”更使这种“左”的错误走到否定知识、取消教育的极端，从而使教育事业遭到严重破坏，广大教育工作者遭受严重摧残，耽误了整整一代青少年的成长，并且使我国教育事业同世界发达国家之间在许多方面本来已经缩小的差距又拉大起来。再拉近一点镜头来说，我国改革开放后的重点高中建设政策、公立学校转制政策、新课程改革政策以及相关的民办教育发展政策等系列教育政策也不无失误之处，且至今仍留有后患。总之，我国教育发展大量的历史经验教训一再表明，教育战略决策与政策导向的正确对于教育事业发展和成功有着重要的意义。

三 南橘北枳：西方公共政策学理论与话语引入的局限性

公共政策是政策环境的产物。离开公共政策得以产生与运行的特定环境来谈公共政策研究无异于缘木求鱼。何谓政策环境？简而言之，就是公共政策脱胎于生存的、由各种时空因素组合的环境系统。“政策环境的构成因素形形色色，复杂多样，有物质的、精神的、社会的、自然的、传统的、现实的、国内的、国际的，等等。”

就我国教育政策的环境系统而言，地理环境、经济环境、政治传统与民族文化以及社会变迁等影响都是具体而直接的。尽管各自发挥的实际效力不一样，但是，关键的影响因素往往又是理解我国公共教育政策不可或缺的。有研究在分析中国公共决策体制的背景特点时，认为有三点需要考虑，一是中国共产党在长期领导中国人民革命斗争、建立人民民主专政的过程中，根据马克思主义的国家学说和政治理论建立起来的决策体制；二是中国历史上长期封建专制，没有经过完整意义上的资产阶级民主革命，市场经济及生产力尚不发达；三是改革开放后经济基础和社会环境发生巨大变化，社会主义市场经济体制基本框架已建立，加入了WTO，融入了世界经济一体化等。当前，我们特别需要明确强调的最根本的环境基础，就是我国建设有中国特色的社会主义道路以及全面贯彻落实科学发展观、完善社会主义市场经济体制以及建设社会主义和谐社会等伟大战略思想指导下的中国特色社会主义教育事业。由经济体制而来的政治体制、管理体制等多方面的社会转型深刻地影响着我国教育事业的发展与教育政策实践。

一个时代的哲学社会科学应该积极反映一国经济社会发展的基本事实，体现该民族的自身国情特色。中华民族有着历史悠久的精神文化传统，这就会给公共政策烙上深刻的文化与制度印迹。同时，我国又处于一个特殊的社会转型期，正值体制转型、社会结构变动与社会形态变迁等的快速波动期，公共政策的理论与实践必然要体现“建设中国特色社会主义国家”的基本特色。因此，作为教育政策研究的上位学科理论的公共政策学也应致力于探索契合时代与民族特点、适合自身需要的理论与实践道路，进行本土化创新。严强教授指出，“中国公共政策学科的初期成长中存在着两处明显的不足。一是忽略了中国处于特殊的社会转型时期，二是忽略了中国具有特殊的政策文化和制度框架。一个国家的社会科学学科总是扎根于本国最生动、最真实的实践经验，并以从这些真实经验中提升出来的理论为内容茁壮成长起来的”。因此，一个学科的发展也好，一个具体的研究问题也好，理解和遵照国情环境基础是一个简单而行之有效的规则。

值得一提的是，国内教育政策研究的专家学者已在呼吁推进有自身特色的教育政策研究。如，袁振国教授认为，“把政策本身——政策的内容、政策制定的过程、政策执行的结果、评价政策成败的标准等——作为研究的对象，在我国近年来明显引起了极大的关注，这不仅是学术发展的一个趋势，更是社会主义民主与法制建设的要求”。又如，张力教授指出，“今后，在教育政策研究的田野中，还需要我们立足国情、不懈耕耘，出更多本土化成果，促进国家和地方教育决策的科学化、民主化”。

四 时代召唤：本土化教育政策研究日益受到各界重视

学习他人经验与进行本土化创新是各行各业、各个领域一直以来存在的一个现象。改革开放以来，我国社会主义事业的改革与发展更是进入了一个全方位的学习与引进时期，教育领域的诸多做法也不例外。原国家教委副主任滕藤认为，“怎样从中国的实际出发向西方学习，为我们的社会主义建设服务，走中国特色的社会主义教育道路，这一点我们在实践中还有很多值得探讨的地方”。新近，西方公共政策学及相关的学科理论或话语体系开始在教育等诸多公共政策的研究当中比较多地呈现。一时间，“多源流分析”、“支持者联盟”、“渐进决策模型”、“间断—平衡模型”、“制度主义”等概念、理论常见于我国教育研究者新近发表或出版的著述当中。

然而，深究起来，西方的相关理论与话语体系其实并不能很好地解释具有中国特色的教育政策过程现象，难以将研究向纵深推进，且日益表现出难以为继和解释不力的窘境。实际上，这里还有一个大的背景制约因素，那就是我国公共政策的学科知识在很大程度上是依赖进口的，公共政策学的学科理论一开始就没有多少是属于自己的东西。因而，用西方的相关学科理论来解释自身的教育政策也是迫不得已的。概括来讲，这种类似于“中学为体、西学为用”的教育政策研究存在以下几个方面的问题。

其一，理论与事实脱节，为了理论而理论。

一些学者在对我国教育政策进行研究时，首先弹出的概念是理论，生怕没有理论压轴而使得研究失色，甚至确定好了理论才来做研究。有分析者指出：“我们中的一些学者比较喜欢简单搬用国外的相关理论并给予了过高的评价和期望，导致这些理论与我国教育实际的脱节，洋理论与土实践的关系难以处理好。”有的研究是将理论与材料交替推进的，理论贯穿于教育政策论述的全过程。然而，这种用来“求证”的理论观点在行文中间隔性重复，显得很累赘，没有将理论观点融会贯通于论证之中，“两张皮现象”比较明显，其实质还是为了理论而理论。总之，对用西方的理论（概念）来解释中国教育政策现象的研究稍加分析，不难发现这些著述在论述中的理论与实际脱节的现象，西方的话语体系是一套，中国的教育政策实践又是另外一套。不少研究勉为其难地支起两者之间的联系，缺乏说服力，教条主义色彩跃然纸上。

其二，以偏概全，以点代面。

我们常说，理论的解释性力求做到以小见大，以点带面，然而，时下的一些以西方理论来解释中国教育政策的研究出现了“以大见小”、“以点代面”的现象。这些研究所反映出的一个普遍问题是，西方的政策理论好比一个大筐，什么教育政策现象都可以往里装；西方的政策理论又好比多功能的试金石，什么教育政策问题都可以受之解释、评判。这种研究实际上暗含了一个可怕的假设，即试图用中国浩瀚的教育政策经验事实去验证西方社会科学的某种理论甚至是备受争议的某一学说！

贺雪峰教授对中国社会科学的发展盲从西方社会科学理论的事实进行了深刻的分析，对热衷用中国经验与西方社会科学抽象对话的现象深表担忧。他认为中国社会科学发展要有明确的本土化的发展目标，尤其要重视真正的中国经验研究的回归，遵循着经验本身的逻辑。他一针见血地指出了当前一些运用中国经验来验证西方社会科学命题的研究的弊病：“在进入经验寻找材料的过程中，常常由于对已经产生的问题过于关注，而对经验本身的逻辑不重视、对兴趣点以外的经验不重视、对调查中的意外不重视；在进入经验现场后，也就很难找到理论预设所需要的经验材料。其结果便是将从经验现场搜集到的材料，硬性地套用到理论预设中，用搜集到的经验材料‘委曲求全’地与西方理论命题对话，由此产生理论与经验‘两张皮’的弊病。”因此，我们不难理解政策研究之本土化的重要性。

政策科学的本土化，实际就是政策科学的中国化，就是要从中国的传统文化和思想意识形态基础、政治系统与政策体系以及党政关系、政府间关系等国情特点出发，探索符合中国现实和未来需要的公共政策理论体系，积极开展符合中国政策过程特点和逻辑的描述性研究、解释性研究、探索性研究，甚至是预测与干预性的研究。

因此，再回过头来看，如何认识改革开放以来我国已出台的、正在执行的或早已无声无息地被遗弃了的众多教育政策？它们是怎样被制定出来的？具体的执行情况如何？又是怎么寿终正寝或悄然无息地退出历史舞台的？分析这些政策过程的理论和实践意义又在哪里？它们之间构成怎样的一种关系？一句话，对改革开放30年来发生在我国教育领域中的有代表性的政策（或宏观的或微观的，或中央的或地方的）进行深入的过程分析，并对我国教育政策发展变化的连续性时空进行深度探究具有时代紧迫性。简而言之，本土化的教育政策研究就是要尽可能通过丰富的教育政策经验的发掘来明晰、构建具有自身国情特色的观点、理论，以此来对中国教育政策过程中的理论支持、理论逻辑等问题进行学理性解释，探索我国教育政策过程的一般特征和规律性的东西，从而深化对教育政策及其运动规律的认识，最终为提高政策质量服务。