加拿大的大学治理结构：从政策网络角度分析

Glen A. Jones（加拿大）

摘要：虽然对大学内部治理与决策的分析已有多个理论框架出现，但是每个理论均基于大学的规范性特征，其实证分析的应用性受到了限制。本研究提出政策网络这一全新分析角度，强调决策制定的特性在很大程度上是政策网络中各主体互动的结果。在大量调查数据的支持下，本研究以加拿大大学内部治理为着眼点，详细介绍了其治理结构的立法性基础，及其政策网络的各主要组成部分。最后，本研究对加拿大大学治理面临的3个问题进行了讨论分析，包括参与的结构与平衡、决策权力的边界，以及治理体制改革的能力。

关键词：大学内部治理 机构治理 加拿大高等教育 政策网络

一 引言

美国和加拿大对高等教育治理的研究渐趋向强调分析方法的重要性（Birnbaum, 1988; Hardy, 1990; Pusser and Ordorika, 2001）。尽管人们常将这些方法作为“模型”来讨论高等教育治理，但其最好被理解为不同的组织构架或分析角度。例如，大学通常建于韦伯提出的科层制以表明其对等级权力关系的安排合理（Stroup, 1966）。大学由一群学者构成并且决策是通过达成共识实现，这是学院式构架的基本假设（Goodman, 1962; Millet, 1962）。但是鲍德里奇（Baldridge, 1971）提出的政治体系理论却认为，大学是一个多元化的实体，在这里，决策过程涉及个人利益竞争与团体利益竞争。其他分析框架包括有组织的无序理论（Cohen and March, 1974）、职业化官僚体制理论（Mintzberg, 1991）与“混合模型”理论。其中，“混合模型”试图在对大学治理以及决策的实证分析中融合多个理论框架，并且将这些框架与组织文化理论关联。虽然以上理论为理解大学内部治理及决策提供了多种路径，但是，由于每种理论均基于大学的规范性特征，其实证分析的应用性受到了限制。不同的观察方式带来不同的观察结果，然而，许多观察家已注意到，以上每个理论的要素均可以在同一组织内部找到。

本研究运用政策网络的概念，通过结构分析的方法来理解大学里的网络型关系（Coleman and Skogstad, 1990）。其基本假设为，政策网络决定政策决策。政策网络的核心为内部治理部门、机构及/或在该政策区域拥有正式权力的官员。此分析方法强调理解治理过程中正式结构的重要性，以及相关人员怎样理解其中的安排以及结构。同时，该分析方法不否认政策网络可能包含其他团体、组织及/或对某政策领域具有特殊兴趣且对决策发挥积极影响的个人。此方法假定决策制定的特性在很大程度上是政策网络中各主体互动的结果，而非以大学治理的规范性为假设前提。

本文重点讨论加拿大高校校级层面的政策网络，尤其是强调大学治理的正式结构和参与途径。正是通过这些结构与途径中的组织或协会，教职工与学生得以参与到政策网络中。通过关注加拿大各大高校，我将尝试为这些学校的内部治理提供广泛且全国性的描述。当然，意识到政策网络有可能因为学校的不同而有所变化是非常重要的，同时也应意识到联邦与省级层面政策网络的运行对高等学校校级政策网络的安排有显著影响（如：Cameron, 1991; Jones, 1996; Jones, Shanahan and Goyan, 2002;Tudivor, 1999）。但是，本研究几乎不涉及这方面的分析。大学其他组织层面也存在政策网络（例如，存在于院系、部门或服务单位中的政策网络），这些仅在本文中进行简略探讨。

我对过去7年中5个不同领域相关的研究数据进行了分析。1993～1994年，我先后20次在加拿大四省份与大学领导人进行了开放式的深入访谈（包括6名大学校长和一些教师及学生会主席）。这些访谈涉及校级层面的政策网络问题，以便对该6所大学的相关安排有一个初步认识。1993年，我在一些加拿大普通大学和社区大学开展了对校级学生社团的调查（Jones, 1995）。该调查向238个组织机构的领导及高级官员发放了双语问卷，用以了解这些组织的结构与目标，以及其如何尝试影响社会公共机构和省级系统的政策。其中，100份问卷返回，回收率为42%。芭芭拉·安德森与我在1994年就大学教师协会进行了类似的调查（Anderson and Jones, 1998）。在这项研究中，我们向78个校级教师协会发放的双语问卷共得到了44份回应，回收率为56%。1995年，迈克尔·斯科尔尼克和我对加拿大大学董事会进行了一个由两阶段构成的研究（Jones and Skolnik, 1997）。第一阶段，我们从45个大学（75%为加拿大省属大学）的董事会秘书处得到数据。数据涉及董事会结构、人员组成和基本工作安排。第二阶段，我们向所有参与高校的董事会成员发放了问卷，其回收率为49%（1191人中，共有583人回应）。最后，1999年特里萨·沙纳汉，保·戈扬和我运用此前董事会研究中采用的两阶段法对加拿大大学教职工代表大会进行了研究（Jones, Shanahan and Goyan, 2001）。我们从42个大学获得了教职工代表大会结构、人员组成及基本运作安排方面的数据，并得到890份教代会问卷反馈，回收率为40%。

本文共分为3个部分。第一部分综述加拿大大学的立法性基础、法律地位及其独特的特许执照。第二部分重点介绍大学政策网络并分析高校董事会、教职工代表大会、校行政、教师协会、学生协会及其他治理结构成员的工作和角色。最后，我将对加拿大大学治理的关键问题进行讨论。

二 立法性基础

在法律上，加拿大的大学历来被作为企业对待。确立此种归类的源头随着地域和历史时期的不同而有所变化，直到1867年加拿大联邦成立。目前魁北克省的几所大学最初是在教皇时期建立的，而其他大学则由殖民地立法机关建立，又被称作皇家（英国统治）特许学校（Cameron, 1991; Jones, 1996）。1867年，不列颠北美法案（此法案在几个殖民聚居地基础上创立了加拿大联邦）将教育责任归属至各省而非联邦政府。从此，各省成为大学的合法建立人。

加拿大大学的立法性基础有几个特点对大学治理的讨论极为重要。第一，加拿大的公立大学根据法律规定，属于私人非营利性组织。它们是私有的在某种意义上是因为其并非国有，但是一旦仔细观察这些私营企业，会发现这些受公共财政资金支持的机构实际上清晰地代表了政府的利益。谈及企业的法律地位，哈顿（Hatton）：

一旦由国家创立或批准，企业就变得自治、自足、自我修复，通过内部章程进行自我治理。和自治自足相呼应，企业具有永久延续的特点。从这种意义上来说，成员可不断加入或者离开，主任会死亡或者退休，股东可出售其股份或者发疯，但企业仍会继续（Hatton, 1990, p.2）。

非营利性组织不存在股东，其缴税以及汇报的相关规定也与营利性组织有所区别，但其作为“法人”，仍然享有雇用员工、签订合同、起诉与被起诉，以及拥有物业的权利。

大学立法性基础的第二个重要特征是，少数除外，几乎每个加拿大大学的设立都依据专门的立法特许案。每个特许法案会规定学校之名称，确立校级层面的治理结构和安排。尽管这些治理安排有许多共同之处，但每个特许法案都是独特的，其治理机构的组成、用以描述机构权力和职责的语言都有实质性区别。除了确立大学、规定其基本治理结构外，这些法案规定大学可自主决定办学方针，以及进行日常事务管理。同时，已确定治理制度安排的大学如需进行实质性改革，则应以特许法案修正案的方式获得省政府的批准。很多我采访过的大学官员都表示，不愿过多改革学校的治理制度，因为一旦开始讨论特许案修改，政府也许将超出预期地要求大学进行更大力度的改变。

大多数加拿大大学经特许法案确立的治理安排为两院制，即依法设立两个大学治理机构并分担职责。许多学者回顾过加拿大大学两院制治理的历史演变（Cameron，1991; Jones, 1996），该框架的起源可追溯到1906年皇家调查委员会对多伦多大学的调查，调查后，出现了新的治理制度框架，试图将大学从省政府的直接政治干预中脱离。1906年调查委员会未将公立大学看作国有机构，而是认为大学是一个有自主和自治权的实体；省政府的利益可通过将治理权下放至大学董事会来实现；大学董事会应该由省政府指定的教育行业外人士主导。董事会将承担大学所有事务的整体责任，包括任命校长及其他人员、管理财务等。皇家调查委员会专门注明，美国很多州立大学的大学董事会制度安排令人印象深刻。

与此同时，委员会也意识到英国精英大学存在的学术寡头管理模式，认为教职工代表大会应获得处理学术事宜的权力。两院制治理结构试图平衡外部问责与教授内部学术决策需求之间的关系。

皇家委员会的建议很快被安大略省政府采纳并写入1906年多伦多大学特许法案。这种治理框架对西部省份立法委员会设立新大学产生了较大影响，并逐渐被其他学校接纳。20世纪50年代，两院制已成为加拿大大学治理的主导模式。

20世纪60年代，随着教师与学生参与学校治理的呼声日益高涨，许多加拿大大学开始了重要的内部治理改革。尽管一项国家评估项目的负责人詹姆斯·达夫爵士与罗伯特·贝达（Sir James Duff and Robert Berdahl, 1966）为大学治理改革提出了共通性建议，包括如何应对日益加大的学生参与大学教代会的地方性压力，允许更多校内选民参与董事会选举，以及创建一个更加开放和透明的治理流程，但是各大学对这些建议的采纳视具体情况而有所不同。多数大学的特许法案由政府根据学校建议进行修订，此类学校特许案的修改聚焦于改变董事会成员组成、大学教代会成员组成和权力范围。对多数大学来说，20世纪60～70年代大学治理的改革主要包括对两院制治理结构的不断修订，而非彻底放弃。

高等教育大众化进程之后出现的大学多数也采用了两院制的治理结构，有时其治理结构的法律依据是普适性的，而非针对特定学校的专门立法。新设的魁北克大学采取了全省覆盖的多校区体系，拥有一个中央行政机构，但其各个校区均采用两院制的治理安排，分设行政委员会和学术委员会。两院制的治理结构同样出现在安大略省的新大学里，部分学校的立法章程已除却政府委任业外人士的概念，改为董事会直接负责委任，这一重大修改的潜台词是相信董事会能扮演代表公众利益的角色。

多伦多大学选择了一条不同寻常的路径。它们有意识地放弃两院制，代之以一个单一的管理委员会，其成员组成兼有外来人士（包括相当数量由政府委任的成员）及内部人士（包括教师、学生和工作人员）。该改革试图通过建立单一的管理委员会来避免决策时意见难以统一的问题，但教师领袖们很快感觉到教师对传统学术治理影响力的丧失。后来，通过建立得到广泛授权的3个委员会解决了上述问题：学术委员会在学术政策中起核心作用，其人员组成近似于加拿大其他大学的大学教师代表大会；而业外成员占绝大多数的经营委员会则负责处理财务事宜。

总而言之，加拿大的大学均是以非营利私立企业的形式建立的。大多学校的立法性基础是其专门的特许法案，该法案规定了两院制的治理框架，将大学的管理权委托给行政性的大学董事会和学术性的教师代表大会。当两个机构之间产生冲突时，董事会被赋予较高决策权，但值得注意的是，多数学校的教代会是由特许立法直接设立的，并非如其他一些国家那样，由董事会负责设立。最后，需要注意的是，如波尔达厄（Berdahl, 1971）所说，特许法案赋予了这些管理机构很大程度的实体性与程序性自主权，以便依照学校的最大利益行事。当然，这些自主权并非毫无约束，尤其是涉及与大学运营基金以及专项基金有关的管理规范（限制尤其严格），但是与其他许多国家相比，加拿大学校确实享受着较高水平的机构自治（Jones, 1996; McDaniel, 1996），其制度化的大学治理结构设置相当灵活，以保证其可自主确定发展方针以及发展策略。

三 大学政策网络

多数加拿大大学的特许立法案列出了至少3个决策主体。董事会被授权负责行政管理事宜，而教职工代表大会（此后简称“教代会”）则被授权负责学术事宜。决策的第3个主体是大学的中央行政机构。董事会有权任命大学校长，而校长则负责处理学校日常事务。校长因此常可决定或建议该校中央行政机构中某一具体部门的行政管理权限。除董事会、教代会及中央行政机构外，各大学的政策网络还包括一些在机构决策中具有重要影响力的其他参与者。在加拿大所有的大学中，这一政策网络都会包括学生组织和教师协会。而在一些学校中还会包括其他在政策形成过程中起作用的参与者。在本文的这一部分，我将应用前文所述的数据源，对大学政策网络中的各个主要组成部分逐一详细介绍。

（一）大学董事会

在琼斯与斯科尔尼克（Jones and Skolnik, 1997）进行的全国范围的研究中，对加拿大诸大学董事会的组成与工作机制，以及董事会成员的治理观念进行了全面概述。认识到不同机构间存在本质区别，本研究在全国范围内对45所大学进行了数据收集，下文介绍的研究发现乃是从所有参与机构及其董事会成员处得到的调查反馈之综合与平均。

董事会的构成一般由学校特许法案加以规定，成员挑选一般会要求分类别或选区进行。至于董事会成员的具体产生办法，约有1/4由政府任命，1/4由选区选举，还有1/4由董事会自主任命。其余1/4则由职权董事（即其具有的特定职务使其理所当然地成为董事会成员）、其他组织任命成员（比如大学校友会任命），以及教师代表大会任命成员组成。加拿大的大学董事会的平均规模为27人。

约有1/3的董事会成员来自大学内部选区，内部成员的最大两个类别为教师（占所有董事会成员的17%），以及学生（占所有董事会成员的9%）。所有大学校长在董事会中有投票权。此外，部分学校的董事会成员还包括一些其他大学高层管理人员和/或职员代表。

2/3的董事会成员来自大学外部。约有一半的董事会成员都可被视为非教育人士，并且几乎全部由政府或董事会直接任命。90%的董事会包含由大学校友会选举出的大学毕业生。

董事会成员大多成熟干练且具有良好教育背景。其中，2/3的董事会成员年龄为46～65岁，而近25%的人年龄为51～55岁。在受教育程度上，超过90%的成员至少拥有学士或职业学位，几乎所有成员都具备高等教育的背景。将近1/4的成员拥有博士学位，一半人完成研究生教育。有趣的是，大部分（59%）董事会成员曾经是本校的学生。

董事会成员多数为男性（64%），约有36%为女性，该比例均适用于校内和校外成员。

就董事会成员的职业来说，39%的人表示他们就职于教育部门，该数字包含校内人员或受雇于其他学校的教师或行政人员。其他常见的就职领域包括商业（26%，通常为业务主管）和技术型职业（13%，通常为法律、会计和医学）。11%的董事会成员表示自己来自教育和商业以外的职业领域，如非营利性组织机构或政府。另有11%的董事会成员表示自己已经退休。

大部分董事会成员属于无偿志愿者，他们投身于董事会的活动，不求回报。所有成员每个月参与董事会或各委员会工作（包括筹备和出席会议）的时间平均为10.3小时。近20%的成员表示自己每月在董事会事务上的工作时间不超过5小时，但是也有近20%的成员表示自己每月的工作时间至少为15小时。超过85%的成员表示自己在董事会内表现积极，4%的外来成员（无内部成员）肯定地表示，自己并不活跃。

一般情况下，大学董事会每年召开八次会议。在琼斯和斯科尔尼克（Jones and Skolnik）研究的调查对象中，董事会均设立常务委员会为董事会制定政策提供建议。大多数董事会制定了规章制度用以规范常务委员会的组成及职责范围，在某些情况下，董事会还向常务委员会授以对某些政策的决策权。大多数董事会还设立了执行委员会，用以确定会议议程，包括确定应由董事会处理的事务，以及应由常务委员会处理的例行事务。2/3的董事会成员表示，董事会会议通常向公众开放，但也有部分项目（例如人事事务）不公开。

大部分董事会成员认为自己能够影响董事会的决议。约有75%的成员认为决策时收到了足够信息，约有21%的校外成员以及约9%的校内成员认为从大学接收的信息“过载”。虽然大多数董事会成员表示自己“了解该学校的组织结构”，但仅有80%的内部成员及40%的外来成员对该说法表示非常认同。

琼斯与斯科尔尼克（Jones and Skolnik, 1997）的研究发现，成员对董事会的角色认知已基本达成共识。董事会成员相信，董事会应该为学校的最佳利益而努力，应该是学校重大政策的最终决策部门，应该代表公众的利益，扮演“部门监督”的角色，并向学校高层管理者提出“尖锐的问题”。董事会成员认为，董事会可以而且应该对校长的表现进行更常态的评估，为政府政策的改善而进行游说，并定期自检董事会的工作表现。

该研究的结果表明，董事会成员认为董事会运作良好，认为自己掌握的信息与知识足以使其做出对本校利益有利的决定。尽管存在一些薄弱环节，但成员普遍对董事会的工作表示满意。

（二）大学教职工代表大会

45个参与了琼斯与斯科尔尼克（Jones and Skolnik, 1997）研究的大学中，39个（87%）表示拥有两院制治理结构，而其余6个则表示其治理结构为单院制（即所有权利赋予同一机构）。然而，即便是单院制的治理结构，也已设立某种高级学术决策机构，为董事会的学术事宜提供建议。1999年，琼斯、沙纳汉和戈扬（Jones, Shanahan and Goyan, 2001）针对全国的大学教职工代表大会进行了调查，其调查结果为这类治理结构的加拿大大学提供了有益的概览。

教职工代表大会比校董事会规模更大。在琼斯、沙纳汉和戈扬（Jones, Shanahan& Goyan, 2001）的调查中，教代会的平均人数为58人。实际上，大学与大学之间人数变化较大，差别区间从不到二十人到几百人不等。教代会成员根据不同选区进行区分，而多数成员从特定选区选入。董事会成员大多来自校外，而教代会大部分成员却来自校内选区。事实上，仅有5%的教代会成员来自特定的外部选区（约有3%为教育行业外成员和2%校友代表）。为方便董事会与教代会之间的交流，近3%的教代会成员由董事会指定。

教代会成员多数为教师（占44%），所有教代会均包含学生会员（占17%）。除教师和学生外，教代会中有相当部分的成员是职权代表，也就是说，这些成员因为在校内担任特定学术管理职务而自动成为代表。例如，近11%的教代会成员为副校长或学院院长，另有11%的成员还担任其他高层职务，如教务处主任或教学办公室主任。约有1/4的教代会成员担任学校的行政职务，这其中包括校长（在绝大多数学校中校长都是代表大会成员）。由于多数学校管理者也同时担任教职，他们参与代表大会可以被看作增强了教师的代表性，但这也同时意味着行政部门的影响力在代表大会中的实质性存在，因为很多有权就学术政策提出建议的个人，（由于其行政职务）同时又是对这些政策做出最终决定的机构的成员。其他代表大会成员还包括大学校监（名誉校长）、职员代表（占大会代表人数的3%）和加盟学院代表（占大会代表人数的3%，其中，许多成员也同时在本校任职）。

教代会成员每月用以准备和出席代表会议及其委员会议的平均时间为6.5小时。同董事会一样，教代会也成立了常务委员会。依据大会批准的章程开展工作，常务委员会多数设有执委会，可决定大会议事日程，并负责安排各类政策问题以及从专门委员会到全体大会的具体审议流程。多数教代会成员认为自己是积极参与的代表，对大会的决议具有影响力，能获得决策所必需的有关信息，并对学校的组织结构有充分了解。

然而，相较于对董事会研究的结果，成员对教代会总体工作的满意度较低，并且有迹象显示他们认为教代会在学校治理过程中所应扮演的角色与其实际所扮演的角色并不一致。尽管不足1/2的成员将教代会看作一个“有效”的决策机构，但是64%的成员仍认为其扮演了议事平台的重要角色。受访者普遍认可教代会确实是也应该是学术政策方面的最终权威这一观点。当然，对这一问卷结果也有另一种解读，即在教代会成员中，关于“学术”这一概念的界限在相当程度上是模糊的。大会成员认为，大会应在高校预算中发挥作用，决定大学未来的发展方向，制定科研政策，以及决定筹款和建设活动的优先次序。一些受访的教代会成员表示，当前很多学校的教代会并未在上述这些政策领域发挥其应有的作用。

许多教代会成员还表示，学校在为教代会新晋成员提供关于代表职责与角色定位的入门指导方面做得很少。此外，受访者还指出，很少有学校在代表大会上对自身的工作绩效进行评估，而大多数受访者都认为，教代会应该定期对自己在大学治理工作中的作用与成绩进行检查。

本研究的发现表明，教代会是一个规模庞大、强调参与的决策制定机构。其大多数成员来自本校内部选区，教师、学生和教学管理人员在其中占据显著比例。多数成员认为自己是主观能动的和了解情况的，他们中许多人相信教代会须在大学治理中的诸多重要政策领域发挥更大的作用。大多数成员认为教代会在大学治理中起重要作用，但仅有少数人认为大会是一个高效的决策机构。

（三）大学行政管理

大部分加拿大的大学均有一位校监，其是该校的名誉校长。校监通常是校董事会的职权董事（某些情况下，其还会是教代会的职权代表），但其在校内的正式职责主要是仪式性的，比如主持大学的毕业典礼。

大学的最高官员是校长。由于不同大学中的称呼不同（主要有president, rector，和principal三种称呼——译者注），为避免称呼混淆，加拿大大学及学院联合会使用“首席执行官”一词来指代该职位。当然，对这一称谓的使用也反映出在该组织中校长之角色定位。不论怎么称呼，这一最高职位由该校董事会任命，并对其负责。尽管董事会根据特许法案规定对该任命有最终决定权，但是当前更普遍的做法却是由董事会设立遴选委员会来遴选。该委员会成员来自学校各个不同层面，包括董事会、教代会、教师、学生，以及学校管理机构。遴选委员会经常会由一个学校聘请的私人咨询机构提供协助，开展全国性搜索，面试候选人，并向董事会提交人选建议。大学校长通常为教师出身（在多数情况下，拥有学术管理经验，如曾担任系主任、学院院长或副校长）。校长是董事会成员，并且通常为教代会成员。

除了在都有一位校长这一点上相同之外，各校在校长建议下，由董事会决策确立的行政管理架构则各具特色。多数学校拥有至少两名副校长：学术副校长一名，又称教务长，在学术政策方面扮演重要角色；行政副校长一名，对学校的财政、预算等行政事务负责。各系主任或系主席对学院院长负责，院长又对学术副校长负责。除了每个学校均有一个独特的中央行政机构这一基本认识之外，各校再无更多共同点。除了高层组织安排的差异，同样值得注意的是特定权力在学校中央行政部门内部集中，或者通过下放内部决策自主权分散到各院系内部的具体方式也是各不相同的（参见Hardy, 1996）。

尽管学校间在行政结构上存在较大的差异，但是仍有一些通行的做法是在探讨大学治理时非常重要的话题。首先，在学校与省级政府部门之间承担重要沟通桥梁作用的往往是以校长为代表的学校中央行政机构。在克拉克（Clark, 1983）文中所指的高等教育系统的上层建筑中，正是由校长来对学校的需要与利益进行阐述的。

其次，要注意的是，被用于任命校长的那种广泛参与的决策过程同样被用于其他高层管理人员的任命，比如各学院院长等。一个包括教师及学生代表的遴选委员会会对职位的需求进行审核，并提出聘任建议。

最后，大多数大学均在学校各个层面设立委员会，为学校管理人员提供决策建议。大学通常在各系和学院层面均会设立委员会体系，同时还会设立委员会负责与校园服务单位打交道。这些委员会一般包括教师及学生。此外，学校还常设立临时特别委员会针对特定的政策问题提出建议。

总而言之，所有大学均有一个基于校长之建议，由学校董事会批准成立的中央行政机构。该管理机构负责学校日常行政事务，并向学校的正式治理机构提供政策建议。在学校各个层级均设有包括教师及学生代表的各类委员会。

（四）教师协会

1920～1950年，加拿大的大学创立了很多以学校为单位的教师协会作为确保董事会与行政部门能正视教师利益的一种手段（Nelson, 1993），而20世纪70年代的经济衰退则催生了现代加拿大教师协会的形态及其在大学治理中所扮演的角色。经历了20世纪60年代加拿大高等教育的迅速膨胀后，20世纪70年代初的经济衰退迫使许多省级政府控制支出。大学已习惯于每年运营支持的增长，突然发现自己不得不面对低于预期的拨款状况。于是，学校开始寻求减少开支的方法。由于学校支出的最大项目为教师工资，因此教师群体开始寻找一种可以确保自己的利益在全新的预算环境中得到妥善处置的机制。

在很多加拿大的大学中，教师这一群体努力的最终结果就是集体劳资谈判（以工会为平台——译者注）。正如尼尔·突迪弗指出：“到20世纪80年代中期，大局已经发生转变，29所学校中的50%的教师加入了教师工会”（Neil Tudivor, 1999, p.85）。到了20世纪90年代，为应对新一轮政府经费削减，以及由此给教师职业保障、工资及其他相关劳务问题带来的担忧，又有新的一批教师协会转制为工会。

教师组织工会化在一些重要的方面改变了加拿大大学内部的决策过程。工会化意味着大学董事会无法再单方面地决定教师工资水平。薪金成为工会化的教师协会和大学董事会之间谈判达成的集体劳资协议的关键组成部分。同样，与教师工作相关的一些其他问题也成了集体劳资协议的一部分，包括：学术自由的定义、新教师聘任程序、教师终身教职授予和晋升、工作量、专业发展的支持及其他涉及教师与学校之间关系的问题。通过谈判确定的教师任命程序（包括新教师、终身教职和晋升职位）不仅确定了详细的步骤，也对相关委员会的组成及学术管理者在该程序中的角色做出了规定。在工会兴起前，此类问题中很多是管理者自由裁量权的范畴。事实上，尽管在许多学校，终身教职的授予由来已久，但这类任命不经过正式评审程序，而直接基于系主任或院长建议的情况却并不少见（参见Horn, 1999）。

并非所有加拿大大学教师协会都是工会，即便未工会化的协会通常也可与董事会达成合同协议，就其工资及其他与职务任命及工作环境有关的事宜做出约定。这种“特殊计划谈判”代表劳资之间的关系介于协商与授权之间（Anderson and Jones，1998; Ponak and Thompson, 1984）。

所有加拿大的大学教师协会，不论是否工会化，均可代表其成员与该校中央管理或行政机构进行协商或谈判。成员资格的认定每所学校均不一样，但大多都包括全体全职教师，很多还包含兼职教师。其成员范围也可扩展至其他群体，如实验室指导或图书馆管理员等。协会成员一般以工资比例向协会支付会费用于协会的运作经费，而协会向为其提供行政或技术支持的工作人员支付一定的费用。协会的会长或由成员选举（占所有协会的91%），或由协会委员会或理事会进行任命/选举（占所有协会的9%）（Anderson and Jones, 1998）。

全国教师领导问卷答复表明，教师协会最优先的三大工作领域分别为“与学校谈判薪酬和福利”、“协助有不满申诉的成员”，以及“影响高校的政策”（Anderson and Jones, 1998）。这三大领域均被认证及非认证协会列为最高优先级。其他协会活动包括向教师成员提供学校政策信息、尝试影响治理政策及为教师组织专业发展活动或材料。

大多数教师协会尝试通过认证或特殊计划谈判程序，通过监督并参与学校正式治理结构，以及定期与中央行政机构交流来影响学校的政策。教师协会的领导一般每周或每月与学校中央行政机构的代表见面，学校管理者也会经常向协会代表征求意见，或在某些政策事宜上寻求帮助。

（五）学生会

在加拿大学校的发展历史中，学生会在学生校院生活中扮演不可或缺的角色。这些学生组织在早期主要是专注于学生课外活动的组织，他们也经常在代表成员利益与学校中央行政机构交流方面起到一定的作用。但是，伴随着20世纪60～70年代大学治理的改革，学生更多地参与学校治理，学生会在学校决策结构中的作用也就正式化与合法化了（Jones, 1995）。

每个加拿大的大学均至少拥有一个校级学生会，某些情况下，在一个学校可以有数个校级的学生组织，分别代表学生群体的不同组别。例如，一个学校可有一个包括所有学生的校级学生会；也可以是所有本科生参加的本科学生会，而所有研究生则属于研究生会。不论是怎样的组织形式，所有的学生均自动成为至少一个校级学生组织中的成员。学生会收费通常是强制性的，在入学注册时由学校收取。这些费用随后会转入学生会。学生会一般被立法设定为独立且非营利性的企业性主体。学生会有自己的内部决策结构，由成员自行选择的学生会主席领导。1993年关于大学学生组织的调查显示，加拿大每个大学一级的学生会平均有超过30万美元的会费收入，并雇有7名全职员工来维持组织的正常运转。

学生会涉足的活动范围广泛，包括经营服务业务（如影印服务、酒吧和餐馆）、学生报纸出版、组织社会活动、资助学生团体或俱乐部，并为学生提供学业服务。然而，学生会领导将“影响学校政策”“监督学校政策”“帮助学生跨越学校制度的条条框框（顺利毕业）”三项作为学生会最重要的活动。

在1993年的研究中，所有学生会均称自己曾试图影响大学的政策。他们对学校治理的参与包括：向校董会、代表大会派出学生代表，参与学校各咨询委员会及工作组的活动，以及定期与学校中央行政机构交流。学生会领袖称他们会每周或每月与校方官员会面，就学校政策与学生事宜进行讨论。超过80%的人表示，校方代表常向学生社团就政策事宜征求意见，或要求其就政策事宜提供帮助。约有56%的学生会成员表示，其组织对学校政策具有“一定影响”，另有27%表示他们有“强大的影响力”（Jones, 1995）。

（六）其他参与者

在一些大学中，上述各方之外的其他团体或机构在学校治理中也起了一些作用。校友会的成员有时可参与校董事会/代表大会，另外，其对大学治理的作用还可以通过向各内部委员会机构派出代表，与中央行政机构可持续互动，以及直接参与或通过决策影响资金筹集与开发活动等方式加以体现。

其他雇员团体也在大学的政策网络中发挥了积极作用。例如，组成工会的后勤员工协会在大学治理中的作用就可以不仅是通过集体谈判代表其成员利益。另外，在部分学校逐渐开始变得更重要的还有代表兼职教师利益的工会化组织，与传统教师协会不同，这些组织专注于与兼职教师相关的事宜。类似的组织还有代表助教（大多为研究生）利益的专门协会等。

四 加拿大大学的政策网络

在加拿大，多数关于大学治理的研究文献重点关注两院制的演变与核心原则，以及校董事会与代表大会的组成（Jones and Skolnik, 1997）。在本文中，我尝试扩大讨论范围，跳出对两院制管理基本结构的分析，对一系列发现进行述评。这些研究将焦点放在对管理机构、相关协会的运作，以及校董事会、代表大会代表与各协会领导观念的考察上。

多数加拿大大学通过创立法案，确立了一个包括校董事会和教师代表大会的内部治理结构，这些法案章程也为各大学提供了操作的灵活性，可以决定各机构的决策方式，适合学校需要的行政架构，以及在立法所设立的宽泛边界内决定大学的治理模式。随着时间的推移，学校治理制度不断扩展，其内容已包括常务委员会架构、以具有广泛代表性的遴选委员会工作机制为核心的行政任命程序、复杂的行政管理组织架构，以及教职工与学生团体的参与机制。每个大学的特许立法案都有其独特之处，除了法案章程中规定的管理结构上的差异之外，各大学均有其各具特色的行政管理制度设计，对如何组织治理流程以满足学校需求各自给出了不同的答案。前文的讨论始终尝试强调与加拿大大学治理相关的普遍性结构因素，但是我们也必须认识到，每所大学均有其独特的政策网络。

尽管制度设计各不相同，加拿大大学治理工作面临的许多常见问题却是共通的。我将聚焦于3个问题进行分析：参与的结构与平衡、权利的边界以及治理体制改革的能力。最后，本文将有关加拿大大学治理之概念框架的政策网络的几个观察评论作为收尾。

（一）参与的结构与制衡

20世纪60～70年代展开的治理体制改革进程改变了学校治理结构中的代表性平衡，使更多教师和学生能够参与其中。一个关于学校治理的问题就是，30年前出现的具有代表性的结构与平衡如今是否仍然恰当。

治理改革进程早于教师工会的兴起。若教师在教代会与校董事会中参与程度的提高是为了确保教师利益可在治理进程中拥有适当的代言，则工会明显将这一平衡向着有利于教师的方向又推进了一步。一些学者已指出工会化可能削弱了教代会的权力（Cameron, 1991; Penner, 1994）。

这些治理制度设计也对选区进行了定义，以满足20世纪70年代的需求，但是这一定义也许已无法适应大学中最近发生的改变。例如，兼职教师很少有代表参与校内决策机构，而其在大学教学中的作用却越来越重要。教师及学生代表的选举与任命往往是基于传统学科分划而设定的选区，而许多学校目前面临的政策疑难问题之解决正尝试向更公平的团体参与方式靠近，此类团体的定义方式完全不同于上述的学科分划，而是以诸如性别、种族和性取向为依据。这种基于传统学科界限的代表结构也无法照顾到跨学科教育项目及研究计划的特殊利益。大学今天已设立了种类繁多的专业技术、管理及后勤职位，从防止性骚扰工作人员到信息技术专家，而这些职位在当年学校确定其正式治理机构时根本就不存在。问题的关键并非在于是否所有新类别职位的利益均应在学校正式治理结构中得到正式的代表，而是当前治理结构规划的这种代表模式体现了一种关于大学结构的假定，这种假定在今天是否还继续有效？

另一问题涉及参与程度。所有加拿大大学的正式治理结构均假定教师、学生、学校其他成员及外部社区成员的参与。除了这些正式组织及相关委员会之外，多数学校还设立了许多咨询委员会，以及针对具体问题的工作组和政策审查流程。然而，加拿大学校的招生数量不断扩大与专职教师数量逐步减少使教师的工作量压力日益增加。虽然参与大学治理被视为一项重要的服务活动，但一些人认为，从事研究与教学活动带来的更可观的职业性及机构性回报使向服务活动投入时间的意愿受到挤压。部分原因可能仅在于委员会结构，该结构为应对新政策问题及学校活动而扩大，对这些制度设计的评估可以在保持教师和学生参与原则的前提下进行委员会结构的整合。然而，值得注意的是，加拿大大学治理很大程度上依赖个人的专业知识及判断，这些人有的是免费工作，有的贡献出自己本可通过从事其他活动带来更多职业回报的机会，这一现象在营利性企业中是不可想象且不可持续的。

（二）权力的界限

加拿大学校治理领域有三种经常出现的涉及权力界限的问题。第一类问题是基于两院制的基本结构设定产生的“行政决策”与“学术决策”的界限。几乎所有预算决策对学校学术工作均具有影响，而所有的学术决策基本都带有资源分配的内涵。在多数学校中，董事会与代表大会之间的权力划分都是多年反复博弈的结果，尽管董事会成员看上去对董事会的角色尚觉满意，但是代表大会成员却认为需要在预算程序及决定学校未来发展方向这两个方面进一步强化其作用。最近，两名特伦特大学代表大会的教师代表向法院提起诉讼，抗议董事会不顾代表大会反对而坚持做出的关闭学校一栋宿舍的决定。他们认为，该项决议属于代表大会权限内的学术问题。一审法院判董事会胜诉，但目前该项裁判仍在等待二审结果。学术与行政政策问题的界限往往是模糊的，但董事会拥有更高权威，因此，相关边界争端问题往往以有利于“行政”视角收场。这可能是解决边界问题的权宜手段，但前文提到的对代表大会研究的结果表明，有必要创造一种对话机制来确立一个可以指导两个管理机构的责任分工的基本原则，以便使双方都可更清晰地了解各自参与治理进程的方式。

第二类问题涉及大学校长（和中央行政机构）代表的行政授权和董事会与代表大会的管理权力之间的界限。两大管理主体有责任制定决策来维护学校的最大利益，而中央行政机构在这两大主体能接收到哪些信息来指导其决定方面起了关键作用。在安大略省的一份报告中，研究者指出，董事会并不总是能获得那些足以使其以对公众负责的方式履行其职责的信息（Task Force, 1993）。与此同时，我曾采访过的部分大学校长则列举了一些董事会成员试图超出其董事角色，而扮演大学的日常管理者的例子。该界限问题随着很多省以及新的联邦科研拨款方案中政策环境的复杂性的提高而日益突出，变化了的新形势经常要求学校行政人员参与到复杂的谈判流程中并对稍纵即逝的机遇做出迅速的反应。这些拨款方案强化了行政部门在事关大学重要政策问题上的重要性。

第三类权力界限问题涉及面对全新政策问题时，学术/行政边界，以及管理/治理边界应如何协商确定的问题。在这一复杂的治理制度框架中，谁应该有权决定某种学校之前从来没有面对过的新问题？当前大学面临一系列新生政策问题，比如知识产权、伦理研究、与产业的全新关系、筹款的新形式以及发展规划等。在一个以分权为基础的治理结构下，谁应该在权力分配含混不清的情势下拥有决定权？

（三）治理改革的能力

加拿大大学的高度院校自治假设所有学校均有自治的能力，并且上文讨论的研究结果并未导出加拿大大学治理存在“危机”的结论。这些学校在过去10年经受住了诸多严峻考验，从扩招到经费削减，从新的问责要求到科研政策的急剧变化。尽管我们不可能知道这些学校对这些外部压力的回应是否代表了“最佳”决策，但这些大学清楚地展示了通过其治理框架进行决策的能力。

同时，调查结果也表明，在两院制管理的背景下，有必要评估代表大会的角色，以进一步明晰学校政策网络中的责任划分及权力界限，并考量当前学校参与治理的结构是否仍然平衡与适当。鉴于大学根据各自专门的特许法案运作，每个学校的管治安排也有其独特的演变历程，对上述问题的回答也会因校而异。

然而，前述研究结果可能会让人对加拿大大学是否具备改革其治理安排的能力持怀疑态度。该能力的一个核心限制是学校治理机构的基础结构及组成的任何变化都需要得到政府的批准，部分学校对向需政府批准的方向进行改革可能会犹豫不定。另一限制就是多数董事会与代表大会并不会对其工作表现实施自我评估以确定是否存在可改善目前治理安排的方法。缺乏定期自我评估和反馈机制意味着这些大学在自我改良方面能力有限。最后，很少有大学重视对新加入的董事会及代表大会的成员进行关于其学校管理者角色的入门引导。这也许是基于一个隐含的假定，即新董事及代表们进入其职位时就已经具备了做出代表大学最高利益的决定所必需的知识与经验。现有的入门引导培训一般只针对董事会成员，主要是对机构规章及法规的介绍。换句话说，董事会与代表大会成员在个人层面很少有正式的机会可以学习那些贯穿其工作的广泛性原则以及组织性设定，而这些管理主体在组织层面也很少真正静下心来讨论及评估宏观的治理问题。

（四）政策网络

政策网络的概念为我们把握一些议题的实质提供了帮助，这些议题包括加拿大大学的正式治理机制、教师和学生协会及其他尝试影响学校政策制定的利益团体所扮演的角色等。这一概念框架有助于我们洞察院校政策发展演变中涉及的纷繁芜杂的各种互动机制。

加拿大大学的决策流程是无法通过任何一种单一的、对流程与权力关系持规范性的管理模式来予以清晰地类型化。部分决策可能是官僚式的，另一些则为合议共识的产物，还有一些则可能是艰难的政治论争的产物，也就是说，决策产生的方式及实际的决策结果均出自政策网络中复杂的互动。

决策圈本身也是一个动态的存在，因为决策的过程与结果均会与时俱进。当一个不那么善于倾听、作风更加独断的校长被任命后，显然不仅决策流程会相应发生变化，政策网络中互动的形式与内容也会随之改变。若董事会、代表大会成员或利益群体的领导层发生变化，也会出现相同结果。在政策网络中出现全新利益群体及利益诉求亦可导致权力与权利关系发生显著变化。例如，代表兼职教师的新工会的出现可引致涉及工会成员工作条件的新政策，由此带来的集体劳资协议还将改变学校管理者的职责，迫使董事会面对一个之前被下放至各院系的政策问题，改变代表大会的职责，同时对代表全职教员的工会组织的游说及/或集体谈判立场产生影响。加拿大的各大学固然会继续拥有较高水平的自主权，但是即使外界环境中的一个细小变化也可导致学校一级政策网络中的权力与权利关系发生显著改变。

利益团体在这些政策网络中发挥了重要作用。他们显然在主张成员利益方面发挥了显著作用。在某些方面，协会领导可被看作大学治理过程中的游说者，但他们也可被认为具有特殊的政策专长。上述对学生及教师社团的研究均发现这些团体的领导经常应来自管理层的请求提出决策建议。利益团体在学校治理中起重要作用，还因为他们为其成员提供的服务，尤其是沟通方面的服务。在最低限度上，利益团体均具有某种形式的代表结构，有利于领导者与特定选区成员代表之间进行交流。几乎所有的学生协会都会向学生报纸提供财政支持，教师协会亦可直接通过电子邮件或新闻通报的方式与成员进行交流，也就是说，利益团体推动其成员与大学治理流程之间的双向沟通。其领导人一方面在政策网络中对决策发表意见；另一方面还扮演将政策及政策问题知会其全体成员的角色。这些协会有助于大学社区成员了解学校的政策。学生社团可帮助其成员应付行政管理的繁文缛节；教师协会经常举办讲座向新任教师解释大学的教职政策，或为大学资深教师解读大学退休理财计划。当然，在成员利益与学校管理机构或治理结构所做的决定发生冲突时，相同的沟通媒介也可以鼓励成员表达不同意见。

政策圈的核心决策结构包括正式的两院制的治理结构和由大学管理机构为代表的行政机关。如前所述，这些核心功能被一个复杂的互动网络包围，其互动主要与各基层组织及个人所扮演的正式与非正式角色相关联。该政策网络的复杂性引发了一个关于大学治理透明度的有趣问题。这个透明度的问题源自治理结构的复杂性，也源自相关政策网络中纷繁芜杂的交互关系。大学管理机构的绝大多数会议都是“对外开放”的（至少在其不涉及人事事务或其他机密事务时），这些会议主要是处理各种提案。这些提案的来源是一个包含行政建议、咨询意见、与各社团领导及其他利益主体的正式与非正式磋商结果的复杂结合体，之后通过正式管理机构下属的复杂的委员会、常务委员会结构予以提交。考虑到最终决定是由管理机构与董事会在公开场合的会议中做出的，这一决策架构可以说是透明的。但对很多教师、多数学生和外界观察者来说，决策前所经历的正式与非正式程序的复杂组合充满了神秘感。一言以蔽之，决策圈的政策输出可能是“透明”的，但很少决策圈成员对一个新的提案最终达成政策目标所需采取的路线步骤具有明确认识。在许多学校，董事会和代表大会书记们在通过既定委员会结构的路线图制定政策决断事宜方面则扮演了一个有趣的“专家”角色。

加拿大大学治理架构的发展有其独特的方式。站在国家间比较的视角，它们是独一无二的，因为它们共同拥有的特点使其在学校决策途径上与其美国、英国及欧洲大陆的同侪们截然不同。而在校际比较上，它们也是独一无二的，因为学校的自主权允许每个学校在某种程度上拥有决定其决策主体与决策流程的灵活性。若要了解这些独特因素的深刻含义，加拿大高等教育的研究者们现在需要把重点放在学校的个案研究分析上。我们需要了解不同学校的政策圈是如何发挥作用，如何受学校的外部环境影响，以及不同政策主体对这些学校的治理流程有怎样的理解与体验。

注释：

②有两个重要的例外。皇后大学和皇家军事学院均由加拿大政府派发特许执照，前者在19世纪特殊的历史背景下成立，而后者的运营则源于宪法对联邦政府国防责任的明确规定。虽然这两所大学的企业性质均受联邦法案支持，其学位授予权却经由安大略省的相关立法获得。

④例如，为及时将原来的曼尼托巴大学建成新的温尼伯和布兰登大学，曼尼托巴省通过了相关立法框架，使新的大学可通过枢密令获批成立。鉴于此立法框架，20世纪80年代，政府可通过枢密令（基本上通过内阁法令）对该机构中两院制的组成进行修改。

⑤院校名称术语有细微差别。大多数机构被称为“董事会”，但是部分学校采用了其他术语，如托管委员会、行政理事会或治理理事会。

⑦本研究主要聚焦于每所大学中的高级学术决策机构。“代表大会”是最常见的名称，一些大学使用其他名称，包括全体教师委员会、学术董事会或学术委员会。

⑧在部分魁北克大学，任命还需经由社区选举确认。

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（周凌 杨玉婷译）