2.1 港口治理的内涵及分析框架

港口治理可分狭义和广义两个方面。狭义的港口治理即港口企业治理，是指港口所有者对经营者的一种监督与制衡机制，它通过股东大会、董事会、监事会及管理层所构成的企业治理结构的对企业进行内部治理。而广义的港口治理则通过一套治理结构及制度对外部利益相关者，如外部股东、债权人、政府等进行利益协调。

从内容上看，港口治理可分为三个层次：港口内部治理、港口外部治理和港口治理的法律法规。港口内部治理机制在于如何构建一个合理的治理结构，从而在股东、董事会和经理人之间形成一种有效的激励、约束与制衡机制，使港口企业及其股东利益最大化的目标得以实现，属于企业层面的治理。而港口的外部治理则涉及与相同经济腹地的相邻港口在货源、定价和服务等方面的竞争，与地区经济发展目标的协调，争取中央优惠扶持政策，对港口建设的长远规划及融资等。而港口治理的法律法规是政府及监管部门为了保护广大港口投资者的利益，保证港口的经营遵守国家法律与社会道德规范而制定的一系列规定。港口外部治理和港口治理的法律法规则属于政府层面的治理。

近年来在港口的治理方面，权力下放（devolution）成为主要趋势。不仅在港口，在世界各国的交通运输业中，管理权限的下放和民营化浪潮也是不断涌现。究其原因，主要是在新公共管理理论（NPM）的影响下［14］，各国政府希望通过在公共管理部门中引入民营企业的成功经验，提升其业务能力和服务效率。然而，管理权限下放后港口的绩效却没有显著的改善［15］，这引发了新公共管理理论是否适合港口产业，以及港口治理的合理模式应该如何构建等方面的激烈讨论。Brooks和Pallis（2008）总结了港口治理模式改变的原因（见图2-1），他们指出：相关管理理论的进展（NPM理论的兴起）、经济贸易的全球化和运输、信息技术的革新是推动政府部门战略改变的主要因素，而政府部门的战略带来的港口管理体制的变革又进一步地促进了港口治理模式的转变［16］。通过港口治理模式的转变，政府将评估港口绩效是否由此而得以改善，并以此来确定新一轮的管理体制的变革和相应的治理模式的改变。对此，Brooks和Pallis（2008）提出了港口治理的概念模型，称之为FIT模型，如图2-2所示。

Brooks和Pallis（2008）认为，由于各国、各地区的政治、经济、贸易等环境差别巨大，因此对于港口治理不存在统一的“最佳”的治理模式，治理模式必须依据各种特定的“情景变量”（contingency variables）来确定。在FIT模型中，他们指出港口治理的绩效取决于三个情景变量及其与港口目标之间的契合程度。这三个变量包括：

（1）港口的发展环境，包括一般环境和行业环境。其中一般环境包括政治、经济、技术和社会文化环境，而行业环境则可用Porter的五类因素（供应商、客户、替代品、潜在竞争者和现有竞争者）来概括。在港口的发展环境中，需要重点关注的是环境的不确定程度，包括环境的复杂性及动态性。

（2）港口的发展战略。就港口而言，其发展战略主要涉及产品和市场范围、竞争战略这两方面。作为服务型行业，港口的产品主要包括装卸、引航、靠离泊、船舶技术供应、旅客上下船等服务。港口的市场包括件杂货、干散货、液体散货、集装箱等货运市场。常见的港口竞争战略主要有成本领先型和服务差异化两种。

（3）港口组织结构，主要涉及组织的集权化和标准化程度。

针对不同的环境、战略和组织结构，相对应的港口目标也应该是不同的。表2-1总结了在FIT模型中，面对不同的环境、战略和组织结构的组合，港口不同的目标导向［17］。其中效率导向主要从港口的技术效率或生产率出发，追求港口企业的利润最大化，而效果导向则主要关注港口的社会效益，即港口如何满足客户的需求，如何提升整个供应链的效率，如何为促进地区和国家的经济贸易服务。

Brooks和Pallis（2008）指出：当环境、战略、组织结构三者与港口目标之间的契合程度较高时，港口的绩效较好，港口治理的效果较为明显，因此追求上述三个情景变量与港口目标之间的一致性是港口治理成功与否的关键。此外，他们认为港口的治理分政府层面的治理和企业层面的治理，其中政府层面的治理主要通过港口政策的制定和改变来影响港口发展环境，而企业层面的治理主要关注的是港口战略的调整和实施。他们还指出，港口治理应该是一个持续不断的动态调整的过程，随着社会经贸环境的不断变化，港口政策和企业战略也应进行相应的变化，港口的治理也处于不断的调整之中。