2.5 通过“9·11”事件透视美国的危机管理组织

美国东部时间2001年9月11日上午（北京时间9月11日晚上），美国纽约和华盛顿及其他一些城市相继遭受恐怖袭击，损伤惨重。美国面临着前所未有的国家危机的考验。世界的和平与发展面临着“二战”以后最强烈的社会政治危机。那么，美国是如何实施其危机管理的？

2.5.1 美国“9·11”危机事件

如果没有“9·11”恐怖主义事件，危机管理恐怕还不会受到如此广泛的关注。这次危机最好地证明了危机的核心本质：不确定性和预先性！这次危机也诠释了危机的法则：一切都可能发生！

由于当今媒体广泛报道了这一危机，本文不打算再详细叙述事件本身，且看一下危机事件的时间进程表：

（1）2001年9月11日。美国当地时间2001年9月11日上午8时48分（北京时间11日晚接近21时），由恐怖主义劫持的两架波音757民航客机相继撞上了地处纽约的两座110层的世贸中心摩天大厦。在短短的45分钟之内，著名的双子世贸大厦相继倒塌，灰飞烟灭。与此同时，华盛顿五角大楼被恐怖分子以同样的方式袭击，成了“四角大楼”。此外，另一架被劫持的飞机坠毁在匹兹堡。在这一连串的突发袭击中，美国损失惨重，美国本土遭受了建国以来最大规模的恐怖主义袭击，美国面临前所未有的国家危机。

9月11日上午9:30（事件发生45分钟之后），美国总统布什就去了美国Barksdale空军基地，介入了国家的安全指挥系统，发表讲话并宣布全国进入紧急状态。

9:40：美国股市停止交易。

14:51：美国海军向纽约、华盛顿派出导弹驱逐舰。

16:00：美国国务院下令关闭其在全球所有国家的大使馆。

21:40：美国纽约证券交易所宣布休市。紧接着，英国伦敦、日本东京等各大证券交易所均宣布休市。

（2）2001年9月12日：美国国会、美联储、美国联邦调查局、国防部等机构进入紧急状态。

（3）接着，美国国会召开特别会议，首次以全票一致通过了400亿美元的专项拨款，用于救援和支持总统打击恐怖主义分子。

（4）2001年9月20日晚，美国总统布什向国会联席会议发表讲话，声称“要惩罚恐怖主义活动者”。他说：“美国的敌人是那些极端的恐怖分子，所有支持恐怖活动的政府，都是美国的敌人。”“我们要发动打击恐怖主义活动的战争，这场战争必须要把世界各地所有的恐怖主义活动打败。他们被打败之后，才会结束。”他发誓美国将动用所有的资源，包括外交途径、执法机关、金融影响，还有战争武器，来打败这个全球范围的恐怖犯罪组织。他还威胁道，美国还将对付那些给这些恐怖分子提供支援的国家。“世界上每个国家都必须做出选择，要么选择站在美国这边，要么选择站在恐怖分子一边。”

（5）10月3日，美联储降息50个基点，利率达到39年来最低。

（6）10月4日，美国正式请求北约18个盟国提供必要援助。

（7）10月4日，美众院司法委员会全票通过布什的反恐怖主义议案。

（8）10月6日，美方称拟在72小时内向塔利班发动紧急突击性攻击。

（9）10月7日，美国为追捕“9·11”事件重大嫌疑犯本·拉登，开始对阿富汗塔利班政权实施军事打击。一场国家危机终于演化为继1990年海湾战争以来美国又一次大规模的对外军事战争。

针对美国“9·11”事件，世界各国人民众说纷纭，观点不一。但这一事件发生后，各国政府纷纷发表声明，宣称与这一事件无关并强烈谴责造成这一灾难的恐怖主义。我们对“9·11”事件的基本性质认定为：

美国“9·11”事件中体现的恐怖主义活动是反人类的思潮、是世界和平与发展的大敌、是全世界的公害。

人们普遍认为，美国“9·11”事件对世界政治、经济、军事、外交格局造成了深远的影响。按照上海国际战略研究会副会长吕蓬的说法，“我们研究之后，对‘9·11’事件的总体感觉是：仅这一事件本身的影响力就已经超过了海湾战争”。（十多年后的今天，我们回头来看，“9·11”事件对整个世界格局的影响的确远远超过了海湾战争，并且这种影响仍会持续下去。）

“9·11”事件冲击了当前的国际政治形势。虽然仍然没有打破世界“一超多强”的基本格局，但是“打破了美国永世称霸的梦想、打破了美国绝对安全的梦想”。从国际安全和战略研究的角度观察，“9·11”事件算是一个历史界碑：第一，全球化时代国际恐怖主义的巨大危害，将由此而获得广泛认识。第二，美国社会应该认识到，以往那种我行我素、强权开道的对外政策，可能招致“损人不利己”的恶果。第三，世界各国，尤其是大国强国，将重新界定“国家安全”的内涵，并依此调整各自的国家安全战略。第四，联合国可能以此为契机，组织各国着重探索新形势下国际安全合作的新方式，进而推进21世纪维护世界和平与发展的事业。

“9·11”事件对美国乃至世界经济造成了深远的影响。据统计，“9·11”事件给美国造成的直接和间接经济损失超过4000亿美元。给以民航、保险、房地产、旅游为突出代表的美国经济带来巨大的负面影响。部分学者甚至认为9月11日是一个分水岭，美国经济从此再度告别稳定增长。这一事件是世界经济的一个转折点。美国经济在经历了10年持续增长期之后终于开始衰退，实际上在事件发生之前美国经济就已经显出了强弩之末的端倪，但这一事件显然是“雪上加霜”，使经济衰退更进一步。这一事件对世界经济的影响十分巨大，不仅普遍影响了众多西方发达国家，对中国2002年经济的发展至少产生了0.2%～0.3%的负面影响。哈佛大学经济学家杰佛里·萨克斯说，“9·11”事件的影响远远超出了自然灾害，它将影响对于全球投资的信心，它将影响许许多多行业。

“9·11”事件对世界军事形势的影响也是多方面的。首先，“9·11”事件在军事上最大的影响是在于它打破了传统战争的概念。值得一提的是，中国两位国际问题专家——乔良和王湘穗在《超限战》一书中首次提示了恐怖战在21世纪可能会成为人类生活的大患，如今这一专著已得到许多国家的重视，因为这次恐怖分子劫持飞机撞楼事件本身恰好证明了这一观点。其次，“9·11”引发的美国对外军事战争具有不同以往战争的特点，那就是美国对阿富汗塔利班的军事打击得到了大多数国家的认同，这是以往美国对外发动战争所没有得到过的。最后，以“9·11”事件和美国军事打击阿富汗塔利班为标志，传统战争的范围被大大拓宽。国防大学的军事专家肖天亮认为，战争的形式和含义正逐步多样化和广泛化了，包括了情报战、经济战、金融战、新闻战以及心理战等。军事专家们认为，“9·11”事件对世界军事形势的明显影响，就是进一步打破了全球军事平衡，其主要标志就是美国及北约国家对中亚的深度军事介入，日本、德国实现“二战”后向海外派兵的夙愿和俄罗斯在海外基地的收缩。在俄罗斯放弃越南、古巴等基地，实现战略收缩的同时，北约“共同防御”启动，北约国家在防区之外进行军事行动，这是很多年以来都没有过的。西方军事“联盟”通过“9·11”事件得以强化。不仅如此，由于美国对威胁的判定从现实威胁转为潜在能力的评估，对威胁的构成从事实威胁转为“拒止进入地区”“无能政府”“无政府主义分子”的认定，有可能使战争的定义无限扩大，给美国以各种借口进行地区军事干预。由此，国际安全的不安定因素会进一步增加。

“9·11”事件对各国的外交政策带来了新的特点。这一期间，各大国元首交往频繁，在一致反恐的基础上坦诚相待。美国在力求争取广泛支持的考虑下，不得不在其他方面一反傲慢常态，在外交上做出种种让步。“反恐外交”已经成为大国积极考虑的妥协解决多边利益矛盾的公共模式。

“9·11”事件给我们研究危机管理提供了一个绝佳案例。

无论从狭义危机还是从广义危机的角度来考察，美国“9·11”事件都是一个正宗的危机事件。这一事件不仅符合危机事件最核心的本质——不确定性和预先性，而且本文所有理论都可以原封不动地套用在这里。“9·11”事件所引发的一系列对政治、经济、军事、外交产生的影响，属于我们定义的广义危机的范畴。

美国“9·11”事件属于典型的人类社会危机源不可管理危机。危机目标从小的方面说是世贸大厦、五角大楼等建筑物，从大的方面来说是美国国家，从更大的方面来说可以理解为整个人类社会。危机环境是危机源对危机目标发生作用的可能背景和影响，对“9·11”事件来说，危机环境可以说是全世界。危机的范围就是危机环境E的边界。“9·11”事件的危机涟漪效应已经波及全球。

我们从“9·11”事件中可以明显地观察到危机的几个阶段：

发现飞机朝世贸大厦飞去，是这一危机事件的第一个关键征兆（节点1）；第一架飞机洞穿而过，开始造成损失（节点2），危机由开始阶段进入发展阶段；第二架飞机再次撞击，世贸大楼不堪重创，缓缓倒塌（节点3），是核心危机的出现，危机事件进入高潮阶段；大楼夷为平地后，大量救援人员赶到现场，救治伤员，疏散人群，这时废墟不再崩塌，核心危机结束（节点4），危机事件进入消退阶段。可以看出，前三个阶段都进行得十分短暂，几乎难以分辨，但最后一个阶段，从核心危机受控到危机停止造成损失却十分漫长。如果说“9·11”事件造成的损失包括对经济的负面影响的话，那么节点5还远远没有来到，也就是说这一危机事件的消退时期将是很漫长的，如图2-18所示。

在“9·11”事件中，有效的危机管理是从节点4开始的。在此之前，人们表现出极大的恐惧和茫然。

2.5.2 美国“9·11”事件危机管理

我们认为，“危机管理”是在甄别不同危机源的基础上，试图影响和改变危机过程的管理手段，目的是在危机来临时实现组织投入和损失之间的最佳平衡。“9·11”事件过程中没有体现出组织在危机发生、发展和高潮阶段的危机管理，暴露了美国国家管理在危机事先预防上的一些漏洞。

但是我们从“9·11”危机事件中，也领略了美国在危机恢复管理中的实力。

5万多人在世贸大楼中工作，从大楼受到撞击到变为一片废墟的短短45分钟之内，绝大部分人成功撤离并得到救助，最后的死亡统计数字在4000人左右。虽然这一伤亡人数比日本偷袭珍珠港时美军死亡的人数还要多，但是综观全球，没有哪个国家能有这种应急救助能力。

更为突出的是美国危机管理中的工作效率和信息策略。事件发生当晚，7000多名医护人员成立了医疗救护系统，数以千计的民众投入救援工作中。美国总统布什仅在45分钟之后就发表了电视讲话。相比之下，俄罗斯总统普京在库尔斯克号潜艇事件后好几个小时才有反应。日本首相的反应更加迟缓：日本船被美国舰艇击沉后，曝出首相森喜朗继续打高尔夫球的丑闻，森喜朗因而被迫辞职。

美国新闻媒体破天荒地受到政府控制，有条不紊、不厌其烦地向公众报道事件发生的实时信息和抚慰受害者的亲属。

美国在危机管理中还有一点值得学习，就是对危机涟漪效应的及时切断和对其他可能危机的及时预防：如证券交易所的立即休市、驻外使馆的全面关闭、所有机场的停飞和军队的紧急调动。在危机事件发生之后作出这些决策并非难事，难的是在如此大的压力下和如此短暂的时间内作出这些明智的决策。

迅速形成这些决策是与国会对总统的鼎力支持分不开的。美国总统每公布一项重大决策都必须得到国会的认可和同意。在国家面临危机之时，美国政府作为一个组织，各部门迅速保持了高度统一。

美国在恐怖事件发生之后，一方面达成了内部统一；另一方面积极寻求外部支持。美国国内的空前团结，有利于实施危机恢复管理。美国国务卿、国防部长、参议员等高层人士频繁外访，不仅赢得了世界各国的同情和支持，而且为“在全球范围内打击恐怖主义”充分造势，为其实施军事打击奠定了基础。我们可以理解为：美国正在把危机事件尽量向好的方向引导。

2.5.3 美国的危机管理组织

在“9·11”事件发生之前，很少有人关注并了解美国的危机管理组织，我们来分析一下美国联邦危机管理局。

FEMA（美国联邦危机管理局）是一个鲜为人知的政府组织，是一个有2600名全职员工的完全独立的机构，它是总统执行法（Presidential Executive Order）的产物，独立于国会，不由选举产生，也从来不在公共场合露面，拥有数十亿美元的秘密预算金（这类似于论文提到的应急决策模块中的危机管理基金）。FEMA是美国最有权力的组织，一经运转，FEMA的权力比美国总统和国会还要大，它可以中止法律，可以转移成批的居民，可以在没有任何批准的情况下逮捕和拘留公民，可以没收财产、中断食物供给、切断交通系统，它甚至可以中止宪法。

FEMA的任务非常清楚：“在各种各样的危机面前，通过包括减缓、预备、反应和恢复等危机管理手段在内的一整套危机处理程序，来减少生命和财产损失，保护美国的国家重要基础设备。”FEMA成立之初的目的只有一个：当美国万一受到核武器的袭击时，美国政府能够借FEMA幸免于难。FEMA后来又具有了另一个作用：当美国遇到地震、洪灾和飓风等重大自然灾难时，FEMA能以一个联邦统筹机构的面目出现。FEMA还渐渐得到了美国国家防御部队（State Defense Force）的控制权，并逐渐发展成为一个全面的应对危机的国家机构，不管是孤立的规模较小的危机还是致命的重大灾难，FEMA都要对其进行警示、指导、控制。

美国联邦危机管理局（FEMA）的组织结构如图2-19所示。

FEMA建立到如今，遇到了很多非同寻常的挑战，如古巴难民危机、三里岛（Three Mile Island）核电厂危机、1989年Loma Prieta地震、1992年安德鲁飓风、1993年美国中西部的大水灾和1994年加州地震等。“冷战”的结束使得FEMA把注意力从国家内部防御上转到自然危机处理上来。

9月11日发生的这次国家危机，这给FEMA带来以前所未有的挑战。

“9· 11”事件发生后，FEMA立即启动了它的紧急运转中心（Emergency Operation Center），和联邦调查局的信息运转中心（Information Operation Center, SIOC）紧密合作，处理各种可能的和已发生的危机。位于华盛顿的FEMA危机反应小组（EST, Emergency Response Team）24小时运作，位于波士顿、纽约、费城、亚特兰大、芝加哥、旧金山、丹佛等10个城市的FEMA中心也紧急启动。FEMA启动了联邦危机反应计划（Federal Response Plan），召集了28个联邦政府机构和美国红十字会组织展开危机处理和救援工作，FEMA则代表美国总统居中协调。FEMA分派了8个城区搜寻和救援队（Urban Search & Rescue Team, US&R）去纽约搜寻和援救幸存者。US&R的成员都是经过特别训练的，包括技术专家和工程师，还有经过特别训练的搜寻犬。另外，4个US&R队伍也被派往五角大楼。FEMA还在华盛顿的Anacostia海军基地建立了动员中心，以协调民众的志愿救援工作。

美国红十字会在纽约建立了12个庇护所，其中10个是给民众开放的，另外两个分别开放给消防队员和警察的家庭人员。此外，新泽西州也开放了15个庇护所，阿灵顿开放了两个。且精神医生也纷纷到位，给救援人员提供帮助和咨询。红十字会还向公众开放了寻求家属下落的咨询电话，建立了家庭支援中心。纽约和华盛顿两个城市都建立了急救小组和运尸小组。美国环境保护署的特别小组也已经到位，随时向公众汇报由于世贸中心大楼倒塌而引起的空气污染问题。

FEMA的网站专门给美国的父亲母亲提供了怎样向孩子解释这次灾难的建议，网站上列明了孩子可能有的各种反应，同时列明了针对不同反应的应对方法。

可见，在美国“9·11”事件中，FEMA作为一个应急决策单元，充分发挥了它的危机管理优势，在这场危机中，如果没有权力至高的FEMA从中指挥协调，调动恢复管理资源，美国是很难在如此短的时间里整理好内务、对外宣战的。

因此，我们认为FEMA是精心设计应急组织的典范。