第四节 什么维系着城市偏向政策

在前面的讨论中，我们回顾了中国城乡收入差距变化的型式，考察了决定差距水平和周期性变化的特定政策。在这一部分，我们将把中国的案例放入政府干预的政治经济学的一般分析框架中。中国经验的价值在于，我们所考察的时期跨越了两个有所差别的经济体制和政治体制，可以为我们研究政府行为提供丰富的背景。

我们特别着眼于下列问题：中国的政策手段与其他发展中国家所选择的政策手段，有何共同之处和不同之处？对于一个中央计划体制和一个改革中的经济，是否存在着特殊的政策工具？为什么中国的城市偏向在两个时期都得以存在？在这两个时期，政策手段是否发生了变化？从对中国案例的研究，我们能否总结出政策形成的因素：城市偏向政策是产生于推行某种发展战略，还是由于对政治压力的屈从？对这些问题的回答，将有助于理解中国城市偏向政策，以及其他发展中国家的政治经济学。

让我们从中国选择重工业优先发展战略开始分析。1949年中华人民共和国成立之初，中国政府继承了一个饱经战乱、落后的农业经济，89.4%的人口生活在农村，工业仅占国民收入的12.6%。当时，一个发达的重工业部门被看作国力和成就的象征。像许多新近独立的发展中国家一样，中国领导人渴望加快重工业的发展。特别是朝鲜战争的发生，以及由此导致的西方国家的经济封锁和政治孤立，赶超工业列强也成为国家安全的必需。此外，20世纪30年代苏联经济建设的成功，以及发达的西方市场经济国家经历的大萧条，从两个方面为中国领导人提供了实行重工业优先发展战略的动力。

因此，紧接着国民经济恢复时期，随着1952年开始实施第一个五年计划，中国政府把重工业作为经济发展的优先部门，目标是尽可能迅速地建立起国家生产资本品和军事装备的能力。

历史事实表明，中国发展战略的形成不是来自城市利益群体压力的结果，而是来自中国政府急于赶超工业化国家的渴望，以及由于领导人坚信：这一工业化战略是实现其目标的最佳方式。

有更多的证据支持这一观点，即在这个时期，任何影响政府选择其发展战略和政策的压力集团作用都是十分有限的。中华人民共和国成立后，政府充分利用了战争中形成的政治权威，其行政结构和决策过程继承了军事结构的基本成分，即命令通过自上而下的等级结构而得以有效地执行。与大多数发展中国家的经验相反，中国不存在利益集团或选民集团对政府政策制定的压力。由于共产党形成了有力的工农联盟，国家无须屈从于其他利益集团的压力。事实上，在整个时期都没有过有组织的和显见的反对工业发展战略的政治活动。诚然，在中央政府权力结构内部也存在着对于政策执行的不同意见，但这些争议仅限于策略性或激励手段等问题。^[25]所有这些证据都表明，工业化似乎是整个国家的共同愿望。

为了推行这一战略，中国实行了一系列在其他发展中国家也采用的政策手段。工农业产品的价格剪刀差，就是把农业资源转移出去的一种主要工具。这种方式辅之以直接的征税和储蓄净流出。原国务院农村发展研究中心发展研究所课题组估计，在1955—1985年大约30年中，农民通过价格剪刀差形式对国家工业化提供的总“贡赋”达8000亿元。李溦估计这一时期国家通过剪刀差渠道汲取的农业剩余为5430亿元。而如果把通过公开税、剪刀差和储蓄净流出三种征税渠道汲取的农业剩余加总起来，这30年从农业中转移出的剩余总额为6926亿元。周其仁的估算与此十分接近，即在1952—1982年期间，国家通过征收农业税、工农业产品的不平等交换和农村储蓄净流出这三条渠道，从农村获取了6127亿元的剩余。^[26]

政府抽取农业剩余还反映在其财政和金融政策当中。在剪刀差政策逐渐丧失效力的同时，宏观经济体制和政策调整引发的农村资金流向变化，主要包括直接收入转移、间接收入转移以及信贷资金转移等。这些收入转移和资金流动，既影响农民生产积极性和扩大生产的能力，又影响农业部门的生产潜力，从而对农民收入增长有长期的影响。如图2.7所示，改革开放以来，政府的基本建设投资中，用于农业的份额始终大大低于农业对国内生产总值的贡献份额，而通过农村信用社对农村的净贷款（农村总存款减农村总贷款之差）趋于下降。这表明投资政策仍然不利于农业和农村。

图2.7 农业基本建设投资和信贷净流入
资料来源：国家统计局：《中国统计年鉴》（2002），中国统计出版社2002年版。

在计划经济时期，中国使用的政策工具中，最不同寻常的方面是其对生产要素市场，特别是对劳动力市场的强制性干预。这种干预的形式和程度在其他发展中国家是少见的。正如前面所描述过的，关键性的制度安排是为全部人口指定居住和工作地点的户籍制度，以及相应的排他性的城市居民福利体制。这些制度形式在城乡差距的形成中起到了关键的作用，对于理解经济改革对于收入分配的效应，以及找出进一步改革的战略重点也是至关重要的。

这种重工业优先发展战略是否达到了它的目标呢？在一个资本严重稀缺并构成重工业发展瓶颈的阶段上，这种资源转移帮助中国达到了建成工业基础的目标。从部门结构来看，传统经济体制的确实现了加快重工业发展的意图。在经济改革以前的整合期间，重工业部门获得了巨大的国家投资份额。其结果是，重工业在工农业总产值中的比重，从1952年的15%提高到20世纪70年代末的40%。^[27]

然而，中国为这种成就付出了巨大的代价。除了因产业结构背离比较优势导致资源配置效率低下，以及因经理人员和工人缺乏工作激励导致技术效率低下这些体制弊端外，城乡收入差距达到了异乎寻常的程度。^[28]这向中国领导人显示，流行的经济理论和中国的实践，不能把中国引向整体发展和富强。为了发展经济，进行一场改革，根本改变传统战略和相应的经济体制，是势在必行的。

我们已经揭示了，在这个时期，中国的城市偏向是在不存在政治压力集团的条件下，推行重工业优先发展战略的结果。发展战略自身就可以成为城乡收入差距形成的决定性因素。通过对城市偏向形成的一般性分析已经表明，压力集团的存在不是城市偏向政策产生的必要条件，在中国的情况下甚至不是一个重要的条件。这一结果支持了世界银行项目的发现。^[29]然而，随着情况发生变化，压力集团也可以成为城市偏向政策的一个重要力量。我们还会对这个结论做进一步讨论。现在我们首先要解释为什么20世纪70年代末政府决定要改变和修正传统工业发展战略。

尽管人们早已观察到，与重工业优先发展战略相应的制度和政策导致效率低下，改革的时机却取决于一系列政治和经济事件的发生。

首先，推行重工业优先发展战略没有达到所期望的结果。在这一战略下，人均收入水平没有实质性的提高，中国与发达国家的差距反而扩大了，两亿多农民尚不得温饱。“文化大革命”结束后，国民经济已经到达了崩溃的边缘。在中国处于这种状况的同时，邻近的国家和地区，特别是曾经与中国大陆处于同一起跑线的亚洲“四小龙”取得了高速的经济增长，中国则大大落后于这些经济体。

其次，粉碎“四人帮”后，大幅度提高人民生活水平成为党和政府的重要目标。因此，决策者和相关部门更容易对人民群众的声音作出反应。由于所有以上变化，党和政府开始对传统体制进行改革。

最后，农民被长期禁锢在缺乏激励的人民公社体制下，不平等的城乡关系造成2.6亿人处于绝对贫困状况。于是，农民开始用其特殊的方式抛弃这种体制，即在生产队劳动中形成严重的管理无效现象。由于传统发展战略的弊端已经昭然若揭，放弃这种战略和相应经济体制的机会成本变得越来越小。

经济改革开始以来，政治体制也发生了一些变化。在新的政治环境下，人民的声音和意见开始对决策具有较强的影响。与此同时，利益群体出现多元化的趋势。由于传统体制下工农之间的地位十分不同，而制度变革对这两个集团产生了不同的效应，过去强有力的工农联盟开始解体。此外，一方面，在农村，乡镇政权和村民自治组织取代了人民公社体制；另一方面，城市政治体制改革也在逐渐推进。所有这些变化都帮助形成了一种新的政治环境，人民群众在一定程度上可以影响决策者的当选。因此，中国开始产生有组织的政治活动，逐渐形成一种与其他发展中国家相类似的社会。

正如我们在前面指出的，在改革初期，农村改革对农民收入的深刻影响导致城乡差距的显著缩小。然而，这个差距并没有继续缩小，而是开始再次扩大，直至今日。为什么中国的城市偏向得以延续到经济改革时期呢？简短的回答是，城市居民对政府形成一种压力，以便保护其相对福利。

与农村居民相比较，城市居民是改革以前体制的受益者。在改革初期，由于家庭承包制所针对的仅仅是农民激励问题，中央财政又承担了提高农产品价格的成本，所以城市居民并没有遭受直接的损失。一旦农产品价格的继续上涨逐渐转变为城市生活费用的提高时，城市居民的相对经济收入和福利水平就相应地下降了。他们对此作出的反应是对政府提出相应的诉求，要求分享经济改革的成果。由于政府实施改革具有渐进和增量推动的特点，并且知道经济和政治稳定是进一步改革的前提条件，国家自然要对来自城市居民的压力作出反应。结果我们观察到一系列连锁效应：改革先降低了城市居民的相对福利，继而城市居民对政府施加压力以使其进行政策调整，从而导致有利于他们的收入再分配。

城市的价格补贴就是政府与城市利益群体之间互动关系的一个例子。正如已经指出的，1979年农产品收购价格大幅度提高。为了补偿城市居民收入水平的潜在降低，政府立即显著增加了对城市人口的价格补贴。1978年政府全部资源中用于价格补贴的还仅为11.14亿元，1979年这种价格补贴一下子跃升为79.2亿元，以与农产品价格的上涨保持相同的步调。1985年随着肉类价格放开，政府同年开始进行肉类补贴。这一年政府价格总补贴上升为262亿元，并于1998年达到最高点712亿元，占政府预算总额的7.55%。^[30]

政府这种处理利益关系的平衡行为，在20世纪80年代末有一次极端的表现。1988年由于政府在年初公开宣布进行一系列价格改革，而导致严重的通货膨胀。该年通货膨胀率达到18.5%。随后政府开始了治理整顿。政府指责农村工业以生产劣质产品与国有企业竞争原材料，并采取了压制其发展的措施。1989年和1990年两年，乡镇企业的企业总数连续减少，就业人数也相应下降。同一时期，国有企业的企业总数、总就业和实际产出都继续扩张。作为补充措施，中央政府还强化了限制农村劳动力在城市就业的政策。

随着改革的深化，许多没有效率的国有企业的经营遇到困难，严重地限制了提高工作效率的能力，并造成失业。这种结果的政治和社会成本是十分高昂的。为了避免不稳定因素，对来自城市居民的压力作出让步，政府继续对国有经济的职工采取保护政策。这类方法包括对无效率的企业提供亏损补贴和一系列其他软预算约束措施。在实行“拨改贷”之后，以往国有企业的软预算约束逐渐从直接的预算渠道转变为金融渠道，仅仅把预算补贴转变为金融补贴。这类收入转移的总额很大，而且在整个改革期间都在继续。

在中国经济改革期间，随着社会和经济环境的变化，利益群体的诉求的确产生过维持城市偏向政策的作用。然而必须指出，传统发展战略及计划经济体制遗留的制度和政策，特别是对劳动力市场和资本市场的扭曲，并没有完全从目前的经济体制中消失。这些遗留的制度障碍与利益群体压力，互为因果，彼此强化，一起决定了城乡差异的程度，以及随着时间的周期性变化。

值得指出的是，中央政府在改革以后的时期使用了一系列新的政策工具。我们观察到了诸如压低农产品价格等传统类型的政策手段重要性的降低。例如，工业产品价格与农产品价格的比率，自1978年以来一直在降低。这与前面提到的用指数形式衡量的农产品价格歧视程度正在接近零的事实是相吻合的。与此同时，其他政策工具在改革以来具有了更大的重要性。最重要的一些如：从预算和金融的渠道向低效率的国有企业配置资金；对城市居民进行如价格补贴这样的直接收入转移；限制劳动力流向城市的歧视性的就业政策；等等。